¿Qué son los asuntos públicos?

Por David Córdova @davidcordova0 Consultor de asuntos públicos en @VincesAffairs Miembro de @Lobby_Es

Cuando hablamos del Acuerdo de París sobre el cambio climático firmado el 12 de diciembre de 2015 en París, donde Estados y empresas se obligaron a realizar un plan de actuación para limitar el calentamiento del planeta muy por debajo de 2 °C; cuando nos referimos a que en ese mismo año los líderes mundiales adoptaron un conjunto de objetivos globales para erradicar la pobreza, proteger el planeta y asegurar la prosperidad como parte de una nueva agenda en los próximos quince años, en los que están implicados gobiernos, sector privado y sociedad civil; cuando cada año se convoca el Foro de la Gobernanza de internet donde expertos y académicos, junto con gobiernos y empresas se reúnen para debatir y establecer pautas sobre el mundo virtual, podemos decir que todo esto son asuntos públicos.

En líneas generales podemos afirmar que tanto los gobiernos de Estados Unidos, como los latinoamericanos y europeos, son conscientes de que los grandes retos que deben afrontar no pueden ser resueltos ajenos a la sociedad civil y al sector privado. Todas estas regiones abordan retos como los citados previamente, pero también otros de igual relevancia donde los gobiernos tienen la última responsabilidad. Podríamos hablar de la gran amenaza que supone el cibercrimen, donde la seguridad de los servicios básicos o los procesos electorales se han visto ya atacados. O la sostenibilidad de sus sistemas sanitarios públicos, que se ve amenazada, especialmente en el caso europeo, por el incremento de la longevidad de la población, el aumento de los enfermos crónicos y por el crecimiento de medicamentos y terapias innovadoras (terapia génica, biomolecular…), y cuya financiación pone en frente a las compañías farmacéuticas y los gestores públicos sanitarios. Nadie hoy, en mi opinión, consideraría que la creación de las políticas públicas, las leyes y regulaciones apropiadas para resolver estos asuntos pueda hacerse sin contar con el sector privado y la sociedad civil.

Por otro lado, las empresas cotizadas han adquirido en las últimas dos décadas una mayor conciencia de que el valor de su acción está directamente ligado no solo a la cuenta de resultados trimestral, sino también a todo aquello que no es directamente “el producto, el cliente, el proveedor, el empleado, el accionista”. Lo que David P. Baron, actual profesor emérito de la universidad de Stanford, llamó non market, y que tuvo eco en los años 90.

Tanto en las encuestas que realiza McKinsey como Deloitte periódicamente a los CEOs del mundo se observa cómo entre las cinco máximas preocupaciones siempre se cita el impacto que las regulaciones y las decisiones de los gobiernos tienen en sus negocios. Simplificando probablemente en exceso, podríamos decir que el management del siglo XX consideraba la relación con gobiernos y reguladores como una externalidad negativa, con los que había que interactuar solo a instancia de los mismos gobiernos o cuando sus decisiones tuvieran tal impacto negativo que obligase a la dirección a poner recursos de emergencia para presionar o buscar atajos para revertir las decisiones adoptadas por parte de los entes públicos.

Por el contrario, el nuevo management es consciente que dada la influencia que las decisiones políticas y regulatorias tienen sobre el valor de su negocio, establecen relaciones estables, se anticipan ante los potenciales cambios jurídicos, participan en los canales de participación que se abren en los procesos de decisión pública y fijan posicionamientos sobre políticas que les afecta. En definitiva, el nuevo management abandona una relación reactiva y la sustituye por una inte­racción proactiva. No estamos diciendo que en el siglo XX no hubiera relación con los poderes públicos sino que principalmente era secundaria o en razón de una crisis o amenaza inminente. Solo en el último cuarto de siglo las empresas de Estados Unidos empiezan a incorporar una nueva visión que madura y se consolida como tendencia en el siglo XXI en Europa y empieza a incorporarse en Latinoamérica.

También podemos afirmar que estamos ante un cambio de paradigma en la relación entre el sector público y el privado, de un modelo no profesional a un modelo profesionalizado. Hasta ahora en muchos casos las organizaciones establecían canales de comunicación con los poderes públicos mediante relaciones de compadreo o clientelismo, puesto que muchas veces los sistemas de representación a través de los partidos políticos así lo demandaban. Realidad que aún sigue siendo vigente, pero como en todo cambio, convive con el nuevo modelo de relación. Un nuevo modelo donde la relación con los poderes públicos se profesionaliza, donde el sector privado protege y promueve sus intereses a través de los cauces legítimos de participación en las decisiones públicas, y donde su influencia o presión no se fundamenta en los contactos sino en la legitimidad técnica y jurídica del conocimiento de sus productos, servicios y ecosistema. Según informe del Public Afffairs Council con sede en Washington, en su encuesta sobre personal de asuntos públicos, los CEOs y directivos buscan knowledge lobbyists y no network lobbyists -basan su competencia por la buena agenda-.

En mi opinión, este cambio de paradigma se está debiendo a múltiples razones, pero cabría destacar tres: la demanda de transparencia y legitimidad en las decisiones públicas; la fragmentación del poder; y la búsqueda de eficacia y eficiencia de las organizaciones.

Desde los años 80, y diría desde la consolidación de la democracia liberal tras la Segunda Guerra Mundial, la gobernanza mundial ha tomado conciencia de que la democracia representativa está basada en la confianza que los ciudadanos depositan en las instituciones democráticas, y que esa confianza, tal como se refleja en los índices de Transparencia Internacional, no mejora en nuestras democracias. Cuya consecuencia ha dado como resultado una desafección creciente en las instituciones o un resurgimiento de los populismos. Para ello, organismos multilaterales, gobiernos y organismos como la Unión Europea han buscado incrementar la confianza de los ciudadanos, abriendo los canales de participación en las decisiones públicas, haciéndolos más transparentes y permitiendo una mayor participación de la sociedad en general en los mismos. Donde el escrutinio de los ciudadanos o de los medios de comunicación, permita ver quién influye en las decisiones públicas.

Otro elemento que está acelerando la profesionalización de la actividad de asuntos públicos es la fragmentación del poder o toma de decisiones en las regiones que estamos analizando. Una fragmentación ad intra de los Estados y una fragmentación ad extra. Estamos viviendo en muchas regiones un incremento de los poderes regionales o locales. El incremento del poder de las ciudades debido al incremento de la población concentrada en las mismas, y como consecuencia del crecimiento económico; la recuperación de identidades o creación de nuevas en ámbitos regionales frente a los poderes estatales o internacionales, diluye la capacidad de poder que en otros sistemas autoritarios prevalece. Y ad extra, por los compromisos que los países de estas regiones están adoptando entre ellos (por ejemplo Nafta, Mercosur), la Unión Europea por la que los Estados ceden soberanía, o los acuerdos globales ya citados anteriormente, hacen que las decisiones públicas no sean adoptadas por un solo líder, por un partido mayoritario o por un único gobierno. Esta situación obliga a las empresas a dotarse de los recursos humanos y económicos para gestionar la relación con los múltiples decisores.

Y finalmente la necesidad de maximizar los recursos y buscar que las acciones sean eficaces al menor coste posible, ha obligado a los comités de dirección a incorporar a profesionales de la actividad, con conocimientos principalmente jurídicos y políticos, que puedan participar y defender los intereses de la organización en los procesos regulatorios o en las decisiones de los poderes públicos.

Me gustaría decir que este proceso de profesionalización también se debe a que el ecosistema financiero que impulsa las bolsas y financia a las nuevas compañías o a los llamados unicornios, entre otros, consideran a la hora de invertir el non market como un elemento a incorporar en la estrategia desde el inicio del crecimiento. Sin embargo, parecería que en ocasiones han preferido situarse en el mercado, sin tener en cuenta en paralelo los marcos regulatorios, las demandas ciudadanas o la opinión pública y las reacciones de los competidores. Sería interesante estudiar qué crecimiento hubieran tenido estas organizaciones y qué valor tendrían ahora si desde el inicio hubieran invertido los recursos necesarios en asuntos públicos.

Lobby, advocacy, corporate diplomacy, external affairs, relaciones institucionales, son términos que se utilizan para hablar de asuntos públicos. A lo largo de todos estos años de praxis y de investigación académica, hemos observado que ninguno de estos términos se ha asentado aún como el término para definir la actividad, pero ciertamente en los últimos años el término asuntos públicos parece adquirir una preponderancia en la terminología.

Considero que el término lobby solo recoge la acción de influencia directa a los decisores públicos (Gobiernos, Administraciones, Legisladores, reguladores, etc.). Así define la OCDE la acción de lobby:

“Lobbying, the oral or written communication with a public official to influence legislation, policy or administrative decisions, often focuses on the legislative branch at the national and sub-national levels. However, it also takes place in the executive branch, for example, to influence the adoption of regulations or the design of projects and contracts. Consequently, the term public officials include civil and public servants, employees and holders of public office in the executive and legislative branches, whether elected or appointed”.

Si bien las organizaciones han rehusado utilizar la palabra lobby por la percepción negativa del término, Estados Unidos, la Unión Europea y organismos como la OCDE lo han utilizado en sus marcos regulatorios. Por otro lado, en Latinoamérica se ha utilizado cabildeo, concretamente en las regulaciones mexicana y colombiana. La ley peruana habla de gestión de intereses o acto de gestión, y en Chile se utiliza lobby solo para hacer referencia a la actividad de los que lo ejercen como servicio profesional.

Advocacy ha tenido una concepción más amplia. En ocasiones ha sido utilizado por asociaciones empresariales o sin ánimo de lucro, o por organizaciones no gubernamentales, para hacer referencia también a la influencia en gobiernos, pero en general hace referencia a no sólo influir en gobiernos o en los cambios regulatorios, sino también a una labor de influencia y concienciación con la sociedad y la opinión pública. Así por ejemplo la Kellog Foundation define advocacy: Advocacy encompasses a broad range of activities that identify, embrace, and promote change through planned efforts to shape public opinion and public policy. Advocacy may or may not aim at changing the law.

Diplomacia Corporativa es un término utilizado por las organizaciones para hacer también referencia a la influencia en gobiernos e instituciones, si bien, con la misma finalidad de influir en las decisiones públicas, pero haciendo mayor hincapié en una representación más internacional o en organismos transnacionales.

Relaciones Externas (External Affairs) es el término utilizado por muchas multinacionales para denominar al departamento que realiza las acciones de non market de acuerdo a la definición antes citada. Por tanto incluye la acción de lobby, pero no reduce la actividad a ello, sino que incorpora la actividad de comunicación, reputación, RSC e incluso marketing.

Relaciones Institucionales es otro de los términos utilizados para determinar la participación e influencia en los poderes públicos. De ahí que la principal asociación que representa los intereses de los profesionales en España tenga el nombre de Asociación de Profesionales de Relaciones Institucionales (APRI).

Además de hablar de los términos, cabe señalar que en Estados Unidos, Canadá y Europa hay un reconocimiento más explícito a que la actividad de asuntos públicos no solo la realiza el sector privado, sino también múltiples agentes. No en vano, el registro de grupos de interés de la Unión Europea clasifica en seis categorías los agentes de influencia, que además de empresas y profesionales de la actividad, integra a ONGs, Think Tanks, instituciones académicas, iglesias y comunidades religiosas, y autoridades locales y regionales.

Esta última categoría da pie para destacar, que las acciones de influencia y representación de intereses no solo son desarrolladas por el sector privado o la sociedad civil organizada, sino que poderes públicos también la ejercen sobre otras autoridades o instituciones públicas.

Al respecto, a día de hoy el único país que reconoce y controla mediante legislación específica la representación o influencia de intereses extranjeros es Estados Unidos.

En 1938 el Congreso aprobó la ley The Foreign Agents Registration Act que nació con el objeto de identificar agentes o espías extranjeros que pudieran estar promoviendo actos subversivos o difundir propaganda nazi. Sin embargo, se ha mantenido vigente. Agente comprende cualquier persona, salvo contadas excepciones, relacionada con actividades políticas bajo la dirección de un gobierno, partido político, corporación, empresa, asociación u organización extranjeros. Se exige información amplia y detallada sobre las actividades, una lista completa de los empleados y la naturaleza de su trabajo, el nombre y la dirección para quién se estaba trabajando en caso de ser un tercero y copia del acuerdo o contrato de trabajo. Además, cada seis meses se debe actualizar la información indicando las actividades realizadas, un informe sobre los ingresos y gastos, y un elenco de todas las reuniones mantenidas con funcionarios del gobierno. Como actividades sujetas a registro no solo se tienen a las reuniones, sino también todas las actividades de marketing, relaciones públicas y búsqueda de fondos para iniciativas políticas.

En caso de no cumplir con el registro, la ley castiga incluso con penas de cárcel. Ejemplo de ello es la acusación en boca de todos los medios a Paul Manafort, que participó en la campaña de Trump, por haber representado intereses de Ucrania, Filipinas, República del Congo y Angola sin haberse registrado en el Departamento de Justicia. O el caso de Franklin Durán condenado en 2008 a cuatro años de cárcel por no informar al Registro sobre su trabajo y encubrimiento de la supuesta presión del gobierno de Chávez a un empresario de Florida para que éste permaneciera en silencio sobre el traspaso de dinero de Venezuela a Argentina para influir en las elecciones presidenciales.

Más allá de estos escándalos, la realidad normalizada es que los países registran la actividad que ejercen en Estados Unidos para influir en el mismo. Otro país que abiertamente ha contratado despacho de lobby en Washington para defender sus intereses ha sido Colombia, concretamente ha invertido en estos servicios para lograr la aprobación del Tratado de Libre Comercio entre ambas regiones, y siendo conscientes de una amplia oposición del Partido Demócrata. Por ejemplo, en el 2008 el Gobierno de Colombia contrató por 300.000 dólares al año a la firma The Fratelli Group para hacer lobby ante el Congreso de EE. UU. y canceló el contrato con la firma Burson-Marsteller. Según parece esta cancelación se produjo después de que Mark Penn, presidente de dicha compañía, expresara públicamente que se arrepentía de la reunión que sostuvo con la embajadora de Colombia en Washing­ton, Carolina Barco, para agilizar el proceso del TLC. Días antes, el periódico The Wall Street Journal había sacado a la luz el encuentro, lo que a Penn también le costó el puesto como asesor de Hillary Clinton.

Como conclusión, podemos afirmar que los asuntos públicos se solidifican como actividad legítima y necesaria en las democracias representativas de estas tres regiones, donde tanto gobiernos como sector privado buscan una normalización que permita tanto su desarrollo como su control. Todos aquellos que ejercemos la actividad tenemos una gran responsabilidad a la hora de participar y tratar de influir en los procesos de decisión pública, puesto que nuestra actividad impacta directamente no solo en los intereses de quienes representamos, sino en el interés general o común de los representados. No en vano, en nuestra firma nos gusta decir que “somos ciudadanos con vocación pública desde el sector privado”.