Por Ana Letícia Sampaio, @analesampaio, consultora política y de proyectos en gestión pública.
1. Introducción
Es innegable el hecho de que la revolución tecnológica no solamente afecta a la vida cotidiana de los ciudadanos, sino que tiene influencia en el poder público. Brasil es un país pionero en los avances digitales en la política, es de los únicos del mundo que logra desarrollar casi todo su proceso electoral a través del sistema electrónico de votos. En Estados Unidos, por ejemplo, solamente algunos Estados lo hacen. No obstante, si en el dominio electoral, los brasileños son una referencia internacional, en el ámbito de la gestión pública todavía están lejos de ser satisfactorios. La mayoría de los procesos administrativos en los municipios se realizan por los medios tradicionales, generando literalmente una montaña de papeles por los pasillos de los departamentos.
Un gran avance en el gobierno brasileño fue la sanción de la Ley de la Transparencia en 2009, donde todos los órganos públicos, ya sean federales, estatales o municipales, se ven obligados a publicar en internet sus gastos en tiempo real. A pesar de este paso, todavía hay un distanciamiento enorme con el ciudadano, que interpreta el Portal de la Transparencia (como es conocido) como algo extremadamente complejo en lo que se refiere al acceso a la información.
Partiendo de esta temática, este artículo se presenta como un estudio del caso del municipio de Duque de Caxias, en Brasil, donde una medida basada en la tecnología y tomada en 2017 en el departamento de Finanzas, no solo ha aumentado la transparencia y la eficacia de la burocracia, sino que también ha incrementado notablemente la recaudación de impuestos municipales. En el artículo se explica todo el proceso de articulación e implementación de los procedimientos, así como los retos y resultados, con el objetivo de implementarlo en otras ciudades o gobiernos por parte de los lectores.
2. Histórico
En primer lugar, es importante contextualizar el municipio y el escenario. Duque de Caxias es una ciudad fronteriza al municipio de Río de Janeiro, y cuenta actualmente con casi un millón de habitantes. También posee la tercera economía más grande de la provincia, debido a su perfil económico de petróleo y gas. A pesar de ser considerada una ciudad rica, el índice de desarrollo es relativamente bajo y la mayoría de sus habitantes, de renta media y baja, trabajan en la capital de al lado, siendo entonces considerada como una ciudad «dormitorio». Por eso, todavía carece de muchos servicios y el panorama económico de los años anteriores a 2017 no contribuía, una vez que el déficit fiscal estaba muy alto y era inviable subir la recaudación de impuestos
En enero de 2017, con el nuevo alcalde Washington Reis (MDB), el panorama fiscal era alarmante con casi cuatro meses de atrasos en los pagos del salario de 14.000 funcionarios públicos, una deuda de más de 400 millones de reales1 y literalmente poco menos de 13 reales en las cuentas de la alcaldía2. Por ello, uno de los principales retos del recién electo alcalde era aumentar la recaudación para pagar los salarios atrasados de los funcionarios y volver a encarrilar la ciudad.
Antes del inicio del nuevo gobierno, cuando la delegación del equipo de transición hizo la primera visita técnica en el departamento de Finanzas, ya era visible el nivel de la burocracia y la desorganización. Había multitud de procesos acumulados en las mesas y en los armarios, una gran fila de contribuyentes que iban de un sector a otro para resolver sus procesos pendientes y un aire de antipatía por parte de los funcionarios, reflejados por el retraso de los salarios. Desde entonces, se había convertido en una prioridad de la gestión de Reis la desburocratización y la modernización del sistema financiero, con el objetivo de aumentar la recaudación del municipio así como la atracción de nuevas inversiones.
3. El proyecto
Las principales reclamaciones que llegaban al gabinete del alcalde eran: «El departamento de finanzas aparece muy lejos de los ciudadanos», «los contribuyentes son maltratados por los funcionarios», «los procedimientos son muy burocráticos», entre otros. Además, según un informe del SEBRAE3 (una consultora sin fines lucrativos en el sector de emprendimiento) un empresario que desea abrir una compañía en Duque de Caxias tarda una media de siete meses desde de la presentación de la documentación hasta la apertura efectiva de sus puertas.
En este sentido, buscando medios para modernizar la gestión y atraer inversiones, fue creado el proyecto: «Licencia Electrónica». Cualquier empresario que desee abrir una micro, pequeña o mediana empresa en el municipio, puede recoger y enviar la documentación, a través de la página web del departamento de Finanzas, a continuación firma de manera electrónica una auto-declaración sobre todos los requisitos necesarios que debe poseer para la apertura de la empresa y en 48 horas tendría disponible su licencia de funcionamiento. Antes, el proceso era lo contrario, para abrir una empresa, el responsable debía ir personalmente a la secretaría de Finanzas, empezar con la documentación física, esperar el análisis de la documentación, así como las respectivas fiscalizaciones fueran hechas y solo con el aval post-fiscalización es que la empresa podría iniciar sus actividades.
Lo que demoraba más ese proceso era la espera por las autoridades fiscalizadoras. Curiosamente, la secretaría de Finanzas era la más rápida de todas y el tiempo de espera de la Supervisión de Salud o de los Bomberos podría tardar bastante. Según algunas entrevistas realizadas en 2017, muchas veces, para casos simples de apertura de empresas, los contribuyentes esperaban alrededor de tres meses por la visita de las entidades fiscalizadoras, mientras que en los más complicados, la media de espera podría ser de seis meses. Además, la demora del trámite de los procedimientos de concesión de licencias también abría un precedente para casos de corrupción. Tanto funcionarios de la secretaría de Finanzas como de otros órganos fiscalizadores, aceptaban sobornos para que ciertos procesos corrieran más rápido o permitieran la apertura de una empresa sin los debidos documentos.
En este contexto, la decisión del alcalde de lanzar el programa «Licencia Electrónica» para que las empresas pudieran estar en funcionamiento rápidamente, fue una decisión bastante arriesgada y desafiante para el municipio. Además, no era suficiente tener solamente la idea sino que era necesario aplicarla con todos los retos de aquel contexto. Se pueden destacar dos dificultades que había en el momento. Por un lado, la ciudad estaba en una crisis financiera, no había dinero para pagar los salarios atrasados de los funcionarios, y se producía una paradoja: ¿Cómo implementar estrategias para aumentar la recaudación de impuestos si no hay recursos para invertir en tecnología e infraestructura? La secretaría de Finanzas necesitaba definitivamente de un sistema informático más moderno, no solo para la implementación de la “Licencia Electrónica”, sino también para otras acciones igualmente importantes, tales como la solución de los problemas de la evasión fiscal de los bancos y de las empresas de petróleo y gas, que actualmente continúan siendo los principales evasores de impuestos (de servicios) en el municipio.
La segunda dificultad encontrada en el inicio de la implementación del proceso de la “Licencia Electrónica”, era la celeridad del proceso. En este sentido, tenemos una segunda dicotomía: ¿Cómo implementar un sistema para desburocratizar y acelerar los trámites, una vez que este sistema tendrá que esperar para ser licitado y aprobado en un largo proceso de compras públicas? Para implantar cualquier tipo de software o sistema nuevo en la secretaría de Finanzas, era necesario la apertura de una licitación pública y cumplir los plazos oficiales propuestos. Por eso, algunos meses también serían desperdiciados en ese proceso.
En lo que concierne estos dos retos, dos palabras han representado la clave para el éxito de la planificación y la implementación del proyecto: alianzas y negociación. En primer lugar, se llegó a un acuerdo con el Gobierno Estatal de Río de Janeiro, a través del Registro de Comercio del Estado de Río de Janeiro (JUCERJA) para que el lector pudiera entender el trámite brasileño, que el municipio tenga la misma jurisdicción sobre la aprobación de la apertura de empresas, fiscalización y recaudación de impuestos, la empresa debe ser antes registrada en el Registro Comercial a nivel del Estado. Siendo así, como la JUCERJA ya tiene la base de datos integrada y electrónica de todos los registros y bajas de empresa, la idea del acuerdo fue de integrar el sistema existente con la previabilidad de apertura de empresas en Duque de Caxias. En otras palabras, en el momento en que el empresario accediera al sistema online de la JUCERJA para poder hacer el registro o alteración de la empresa, él podría enviar conjuntamente toda la documentación que debía llevar personalmente a la secretaría de Finanzas municipal. En este sentido, en lugar de crear un software y un sistema completamente nuevo en Duque de Caxias, solo integramos los dos sistemas, puesto que el sistema estatal ya tenía capacidad para ejecutar tales tareas. Referente a Duque de Caxias, los funcionarios de las Finanzas, recibían la información online (también por el sistema del REGIN) y decidían sobre la aprobación de la solicitud. Con esta medida, se evitó los procedimientos burocráticos de licitación y no supuso costos para el municipio.
En segundo lugar, el SEBRAE, consultora sin fines lucrativos que tiene un segmento de gestión pública, se propuso para un programa llamado: «Ciudades Emprendedoras”, para la implementación de diversos proyectos relacionados con el emprendimiento disponibles para la alcaldía. Además de tener el proyecto aprobado (13 de los 92 municipios tuvieron su candidatura aprobada), el SEBRAE contribuyó en un 100 % en todo el proceso de implementación de la «Licencia Electrónica».
En el proceso de consultoría, el SEBRAE auxilió desde la capacitación de los funcionarios hasta la implementación y las pruebas en el sistema. La consultora fue clave en las negociaciones con la JUCERJA y durante todo el desarrollo del proyecto y sus debidos plazos con los demás órganos involucrados en el proceso, además de la secretaría de Finanzas (específicamente la supervisión de salud, medio ambiente, bomberos y el planeamiento urbano). Este último aspecto fue muy significativo, pues como la acción era capitaneada por la secretaría de Finanzas, fue de gran ayuda tener un actor externo que pudiera auxiliar a cobrar los plazos de los otros órganos. Es importante resaltar que superando los dos primeros retos mencionados anteriormente, la mayor dificultad vista en los primeros meses fue la adhesión y la cooperación de los otros órganos a cumplir sus tareas. De cualquier manera, después de sobrepasar estos conflictos, el sistema fue finalizado en ocho meses, siendo lanzado oficialmente el día 2 de octubre de 2017 por el alcalde durante un evento oficial.
4. Gobernanza
Crear e implementar el proyecto no es suficiente. El reto de la modernización de la gestión está vinculado también a la gobernanza, es decir, cómo será la estrategia de los gobiernos para reforzarse y cambiarse, transformándose en entidades más abiertas, transparentes, responsables y democráticas. Desarrollando, sobre todo, la relación entre el poder público y la sociedad. Por ello, una fase importante del proyecto de la “Licencia Electrónica”, además de la creación y la implementación fue también la divulgación de los servicios. Los ciudadanos tenían una idea de la secretaría de Finanzas como un órgano extremadamente burocrático y distante de los contribuyentes. Siendo así, la campaña de marketing que generó alrededor del lanzamiento del proyecto se basó en el mensaje de que la secretaría de Finanzas, al ser simplificada y transparente, podría acercarse a los ciudadanos.
Otros elementos cruciales en la promoción de la Licencia fueron: la utilización de las redes sociales e internet, y la fuerte divulgación en las asociaciones de los contadores y de abogados. En lo que concierne al primero, una campaña de marketing fue creada por la propia municipalidad cerca de un mes antes del lanzamiento oficial del programa. Además de la divulgación en el sitio web y en los canales oficiales de las redes, los propios funcionarios de la secretaría de Finanzas (y consecuentemente de otras secretarías) también fueron orientados a compartir y divulgar todos los posts en sus redes personales. En segundo lugar, la comunicación con la Asociación Regional de Contadores (CRC) y con el Colegio de Abogados del Brasil (OAB), fue esencial para invitar a empresarios al lanzamiento del programa, ya que la mayoría de ellos realizaban los trámites burocráticos empresariales a través de los servicios de gestores y abogados con el objetivo de que estos profesionales orientaran a sus clientes a invertir en Duque de Caxias, como una de las ciudades donde la apertura de empresas será una de las más rápidas del país.
5. Resultados y reflexiones futuras
Podemos considerar que el proyecto de la “Licencia Electrónica” fue el acto inicial en la cultura de la desburocratización de los servicios y en la modernización de la gestión pública en Duque de Caxias, a la vez que otras iniciativas se desarrollaron enseguida para facilitar aún más la vida del ciudadano y el flujo de trabajo de la secretaría. Un ejemplo de ello, fue la creación del Espacio del Emprendedor algunos meses después, un sitio donde el empresario, además de resolver los trámites de apertura de empresa, también podría tener acceso a servicios jurídicos, consultar a un gestor e incluso tener acceso a microcrédito. En las palabras del alcalde: “El objetivo de la ciudad es el de atraer inversión y facilitar la vida del empresario. Él está creando empleos en la ciudad, y por eso debe ser tratado como un rey. O sea, cuando entra por las puertas de la alcaldía, una alfombra roja se extiende hacia el.” 4
Así también creen los empresarios que ya probaron la eficacia del proceso, como Alex Schneider, director financiero de una gran red de farmacias en Brasil que instaló un almacén de distribución el año pasado en Duque de Caxias:
«Al buscar un sitio para la apertura de un nuevo emprendimiento, optamos por uno que sea estratégico para nuestro negocio. También evaluamos un municipio con menos burocracia y que tenga agilidad en el proceso de legalización, pues estimula la apertura de nuevos negocios, promoviendo el crecimiento de la economía local (…).” 5
De acuerdo con Rogério Brito, director de fiscalización de la alcaldía, en 2018, casi mil licencias electrónicas fueron concedidas para los microempresarios. Pero esto todavía corresponde a apenas 30 % del total de licencias aprobadas en el Gobierno6. Esto quiere decir que aún hay aspectos para perfeccionar. Los próximos pasos deberán ser la evaluación continua del proceso, para que sea posible aumentar el número de emisión de las licencias así como actualizarlo constantemente para poder acompañar el rápido desarrollo de la tecnología a nivel global.
1 Aproximadamente 100 millones de euros
2 Jornal Destaque Baixada. Washington Reis encontra R$13 reais no caixa da prefeitura de Duque de Caxias, 2017. Disponible en https://www.jornaldestaquebaixada.com/2017/01/washington-reis-encontra-r-13-reais-no.html. Acceso el 23 de enero 2019.
3 Servicio Brasileño de Apoyo a las micro y pequeñas empresas.
4Entrevista personal con el alcalde Washington Reis. Duque de Caxias. Octubre, 2017.
5 Jornal Extra. Desburocratização e agilidade para empresários em Duque de Caxias, 30 mai 2018. Disponible en https://extra.globo.com/noticias/inova-caxias/desburocratizacao-agilidade-para-empresarios-em-duque-de-caxias-22733521.html. Aceso 23 ene 2019.
6 Entrevista personal con Rogério Brito, director de Finanzas de la Alcaldía de Duque de Caxias. Enero, 2019.
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