Por René Gonzalo Palacios, @renchopalacios. Consultor político con experiencia en campañas electorales, comunicación de gobierno y asesoramiento parlamentario.
El Poder Legislativo es una de las instituciones más golpeadas por la crisis de identificación y representación que atraviesa la política. La sociedad, cada vez más desconectada de los asuntos públicos, ve en las legislaturas la imagen más nítida de la desconexión entre sus demandas y las respuestas de la clase política.
Esta crisis de legitimidad y reputación de los parlamentos no es patrimonio exclusivo de un país o región sino una imagen repetida alrededor del mundo: según datos de Gallup, solo el 16% de los estadounidenses aprobaba el desempeño del Congreso en enero de este año. En Europa, el promedio de imagen positiva del Parlamento ronda el 30%. En Latinoamérica la situación no es muy diferente: según datos de la encuesta de confianza en las instituciones de Latinobarómetro del año 2015, el 70% de los ciudadanos no se siente representado por el Congreso.
¿Estos números reflejan una crisis terminal del Parlamento? Para nada. Es más, hay más parlamentos que nunca antes en la historia. Según números de la Unión Interparlamentaria Mundial, 190 de 193 países tienen alguna forma de institución parlamentaria. Esta expansión y el aumento de su visibilidad por la revolución tecnológica de los medios de comunicación aumentan, como nunca antes, la presión ciudadana sobre su funcionamiento.
En un esfuerzo por superar este déficit, muchas legislaturas están implementando nuevos mecanismos para comunicar sus actividades e involucrar a los ciudadanos en el proceso legislativo. El presente trabajo explora cómo el Poder Legislativo está respondiendo al desafío de comunicarse con la ciudadanía.
El artículo está dividido en tres partes: en primer lugar, trazamos un breve panorama de la situación del Poder Legislativo hoy en la sociedad. Posteriormente, describimos cuáles son las dificultades que enfrentan los parlamentos para comunicar su actividad en los medios de comunicación. Por último, se presentan las tendencias que se imponen para conectar al Parlamento con los ciudadanos.
Tres desafíos del parlamento moderno
El rol del Parlamento ha cambiado siguiendo las transformaciones del Gobierno y la sociedad. Los cambios profundos que experimentó el sistema democrático configuran un entorno político y social muy diferente al contexto donde surgió la institución legislativa. En ese camino, los parlamentos debieron adaptarse a tres transformaciones: el crecimiento del Poder Ejecutivo, los cambios en su función de representación y el crecimiento de vías alternativas de representación y control.
Existe, en primer lugar, un crecimiento excepcional de las atribuciones, influencias y potestades del Poder Ejecutivo en comparación con el Legislativo en todos los sistemas políticos (K.L Where, 1963). Esto no significa que el Parlamento haga menos cosas que antes, pero sí que hace menos cosas en comparación con el Poder Ejecutivo. Además, el Ejecutivo tomó de manera creciente atribuciones, como la de legislación, que antes eran exclusivas del Poder Legislativo.
La sociedad en la que el Parlamento nació para representar ya no existe. El Parlamento -y los partidos políticos- se basan en el principio de la representación colectiva de intereses. Los cambios culturales, tecnológicos y políticos de los últimos 50 años apuntan, sin embargo, hacia un mayor individualismo. Además, la expansión de la educación pública ha moldeado una ciudadanía más crítica y la revolución de los medios de comunicación –en especial Internet– pusieron a disposición del público más información que nunca y un cúmulo de herramientas para generar intercambios entre las personas sin mayor mediación institucional (UIP, 2012). Todos estos cambios están afectando la concepción liberal de la representación que dio sustento a la legitimidad parlamentaria desde sus comienzos. Simplemente, las personas ya no creen que sus representantes actúen para defender sus intereses.
Los parlamentos ya no están solos.
En todos los países se manifiesta una proliferación de organizaciones de la sociedad civil que buscan representar intereses particulares. Por su propio modo de funcionamiento, estas organizaciones ofrecen una modalidad más específica de representación, ya que con frecuencia su acción se centra en la defensa y promoción de un tema en particular. Por otra parte, la creciente complejidad del Estado ha generado una gran variedad de mecanismos institucionales para que los ciudadanos puedan controlar la administración de los asuntos públicos. Ahora, el Poder Legislativo tiene que competir con una variedad de organismos regulatorios, agencias de control y figuras con peso institucional –como el Ombudsman– en el papel tradicional que cumplía como la única vía de control y desagravio.
A pesar de estas dificultades, el papel de los parlamentos es más vital que nunca. Las legislaturas siguen siendo la institución fundamental para reunir y expresar los intereses de toda la nación. El desafío al que se enfrentan consiste en seguir evolucionando y así garantizar que su respuesta a las cambiantes exigencias de representación del pueblo sea estratégica y eficaz (UIP, 2012).
Prensa vs Parlamento
En este panorama, es fundamental que el Poder Legislativo desarrolle una estrategia que apunte a conectarse con la ciudadanía, comunicando los atributos únicos que lo distinguen como el corazón de la democracia. No obstante, el trabajo parlamentario encuentra al menos cuatro dificultades para ser comunicado por los medios de comunicación.
1. Como apunta Roberto Izurieta (Izurieta, 2002), la falta de una figura central dificulta la cobertura mediática. Pese a tener autoridades, el Parlamento es un organismo colegiado y resulta poco atractivo para los medios mucho más propensos a cubrir personalidades.
2. La tarea de los legisladores presenta múltiples facetas. Sin embargo, los medios de comunicación no suelen reflejarlas. En diarios, radios y la televisión prevalece un relato unidimensional de la tarea legislativa retratada simplemente como “fábrica de leyes”.
3. El debate parlamentario, colmado de procesos y cargado de terminología técnica, es muy difícil de comunicar a través de los medios. Además, el estilo agresivo de algunos legisladores –atacando a sus adversarios- privilegia un mensaje negativo y produce una pérdida de imagen del cuerpo en su conjunto.
4. La predisposición de la prensa a cubrir aspectos superficiales de la actividad parlamentaria. Como marca Duran Barba (2002), la mala imagen del Parlamento y sus integrantes se debe en parte a la acción de la prensa que, con frecuencia, pone al descubierto los aspectos negativos de los parlamentos y que, en general, tiende a informar de manera un tanto sensacionalista sobre lo que ocurre en la Cámara. Esta situación produce que para los medios sea más rentable mostrar una pelea a golpes de puño en el hemiciclo parlamentario que el debate en el tratamiento de un proyecto legislativo.
Nuevas tendencias en la comunicación parlamentaria
En los últimos años, los parlamentos están desplegando nuevos y novedosos mecanismos para comunicar sus actividades e involucrar a los ciudadanos en el proceso legislativo. Esta estrategia está dividida en dos grandes áreas: por un lado, se intenta ofrecer más información y mejorar el entendimiento del público sobre la actividad del Parlamento. Por el otro, se busca generar nuevos mecanismos de consulta y participación ciudadana.
Comunicación directa
Los parlamentos han puesto en marcha mecanismos de comunicación directa que intentan saltar la mediación tradicional de la prensa. Webs, redes sociales, señales de radio y televisión son herramientas que –en distinta medida y calidad– todas las casas legislativas están usando para mostrar el proceso parlamentario de forma más clara. La época de la gacetilla de prensa se ha terminado. Las legislaturas han entendido que el proceso de convergencia comunicacional las obliga a presentar la información en distintos formatos y para diferentes públicos.
Puertas abiertas
Los parlamentos son símbolos de la democracia y en la mayoría de los casos están alojados en edificios emblemáticos que dan testimonio de la cultura y la historia de una región o país. La mayoría de las instituciones tienen políticas de puertas abiertas que intentan poner en valor su patrimonio abriendo sus instalaciones al público. Estas acciones están basadas en la convicción de que para hacer que las personas se interesen más en el Parlamento no hay nada mejor que el acceso físico. La tendencia común ha sido generar información acerca del edificio y del quehacer parlamentario en formato amigable para la ciudadanía (Hansard Society, 2012).
Mecanismos de participación online
Los parlamentos están desarrollado nuevos espacios de participación que van más allá de los mecanismos tradicionales de consulta. Internet ofrece hoy nuevas herramientas de consulta y participación en línea que tienen una fuerte potencialidad para involucrar a más voces de manera instantánea y con gran alcance. Algunas legislaturas se están tomando esto muy en serio: el Parlamento británico creó una comisión especial de expertos para explorar el potencial de la tecnología digital con el fin de construir una democracia parlamentaria más moderna e inclusiva. El informe, presentado el año pasado, recomienda entre otras cosas, que el Parlamento debe ser completamente interactivo y digital para el año 2020.
Un Parlamento en terreno
El hecho de que la mayor parte del trabajo legislativo se desarrolle en el recinto de sesiones, las comisiones, la oficina y el bloque parlamentario alimenta la percepción de encierro de una ciudadanía que pide legisladores que estén en la calle (Guberman, 2002). Debido a esta situación, los parlamentos están centrando cada vez más intensamente sus actividades fuera del edificio legislativo. La idea es lograr una mayor participación en los debates, mejorar su alcance territorial y generar más interactividad con el público. La realización de reuniones de Comisión en diferentes lugares del país, la creación de oficinas de extensión o incluso la puesta en marcha de unidades móviles de información, como el bus de la Asamblea de Gales, son ejemplos de cómo el Parlamento está ganando la calle para conectase con los electores.
Vinculación con organizaciones de la sociedad civil
Como apuntamos anteriormente, el Parlamento se enfrenta a un escenario donde existe una proliferación de organizaciones de la sociedad civil que están compitiendo con él en su función de representación. A esto se suma, además, la multiplicación de agencias que surgieron para vigilar las acciones estatales que comparten con el Parlamento su función de control. Asimismo, el Poder Legislativo se encuentra cada vez más monitoreado en su funcionamiento por diversas organizaciones. Por eso y con mayor frecuencia, gobiernos locales, ONGs, universidades, centros de estudios y sindicatos están trabajando en conjunto con los organismos parlamentarios de manera articulada. Por ejemplo, la Fundación Directorio Legislativo en Argentina o la Hansard Society en el Reino Unido están trabajando para fortalecer la institucionalidad parlamentaria. Al trabajar de manera colaborativa, las legislaturas están entendiendo que no siempre deben liderar las iniciativas para generar valor agregado y estar presentes en nuevas formas de vinculación con la comunidad.
Jóvenes como público objetivo
En los últimos años, las actividades educativas ofrecidas por las legislaturas se encuentran en franco crecimiento. Más allá de las clásicas visitas guiadas para estudiantes, las legislaturas de todos los niveles ofrecen hoy programas de participación interactiva con simulación del proceso legislativo ubicado incluso en los mismos recintos parlamentarios. Además, el potencial que ofrece la web está siendo aprovechado en algunas instituciones para ofrecer canales apuntados al público joven en toda la región. El Parlamento británico, por ejemplo, tiene un juego de simulación interactiva de la actividad legislativa. El razonamiento detrás de estas iniciativas es el reconocimiento de que si los ciudadanos se involucran desde temprana edad es más probable que continúen involucrándose con el paso del tiempo.
Transparencia y Open Data
Impulsados por la presión de las organizaciones de monitoreo parlamentario, las legislaturas están llevando adelante –en distinta medida y nivel de profundidad– políticas de apertura de su información en un formato apto para ser reutilizado por la ciudadanía. La Cámara de Diputados de Brasil con su Laboratorio Hacker ha marcado un antes y después en ese sentido y seguramente será un ejemplo a imitar por el resto de los legislaturas.
Conclusión
En la última década, los parlamentos de todo el mundo han transitado un camino de paradojas: por un lado, el valor del parlamentarismo se ha ampliado considerablemente, por el otro, el parlamento se ha transformado en la cara visible de la apatía política. Por una parte, la presencia institucional del parlamento en el mundo está en su punto más alto, por la otra, el escepticismo hacia su trabajo ha llegado a niveles históricos. Finalmente, mientras la confianza en los parlamentos ha disminuido de manera constante, estas instituciones nunca han sido más activas en el desarrollo de mecanismos para relacionarse con la ciudadanía (Leston Bandeira, 2012).
El Parlamento es un superviviente. La revolución de las comunicaciones, los cambios institucionales y la metamorfosis de la representación están cambiando la dinámica de la relación entre el Parlamento y la sociedad, pero no lo han matado, ni mucho menos.
La comunicación y sus herramientas hoy en día están como nunca a disposición de una masa inmensa de ciudadanos que ejercen una presión inusitada sobre la actividad parlamentaria. El reto para el Poder Legislativo es adaptarse a estos cambios sin traicionar su naturaleza: el Parlamento es debate, pero no al estilo Twitter. La deliberación parlamentaria requiere tiempo, reflexión y un estudio pormenorizado de cada tema. No obstante, el Parlamento debe ser una institución más abierta, transparente y participativa. Es en ese punto donde hay un campo abierto para que la comunicación política ayude a fortalecer una institución irremplazable de nuestra democracia.
Bibliografía
WHEARE, Kenneth C., El ocaso del legislativo, en Blondel, Jean y otros, El gobierno: estudios comparados, Alianza Universidad, Madrid, 1981, pp 221–226.
UNIÓN INTERPARLAMENTARIA (UIP), Informe Parlamentario Mundial – La naturaleza cambiante de la representación parlamentaria, 2012.
LESTON-BANDEIRA, Cristina, Studying the Relationship between Parliament and Citizens, The Journal of Legislative Studies, 18:3-4, 2012.
IZURIETA, Roberto, Estrategias de comunicación para gobiernos, La Crujía Ediciones, Buenos Aires, 2002.
HANSARD SOCIETY, Parliaments and Public Engagement, Innovation and Good Practice from Around the World, Hansard Society, London, 2012.
OGLE, David y DURÁN BARBA, Jaime, Manual de relaciones legislativas con la prensa, State Legislatives Leaders Foundation, 2002.
GUBERMAN, Lucio, Concejos Deliberantes, participación y comunicación política: ¿afinidades inesperadas?, Universidad Nacional de Rosario, 2008.
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