Por Carlos Canino, @ccanino, economista y jurista
Las elecciones británicas del pasado diciembre arrojan la primera certeza tras años de incertidumbre: el Reino Unido será el primer país en salir de la Unión Europea y lo hará al finalizar enero. Este hito nos da la excusa perfecta para hacer un balance de cómo hemos llegado aquí e intentar así aprender algunas lecciones de este largo y tedioso proceso.
En junio de 2016 los británicos decidieron a través de un referéndum que el país debía dejar de ser un Estado miembro de la UE. La campaña oficial euroescéptica consiguió obtener la confianza de una exigua, pero suficiente mayoría de los ciudadanos. Su mensaje de Take back control a pesar de su sencillez o, más probablemente, a causa de ella, resonó con fuerza en el electorado, que vio en el brexit una oportunidad para dar solución a muchos de los problemas que les angustiaban.
No era para menos. Frente al mensaje de la campaña pro-UE, casi reducida a insistir en el daño económico que sería dejar la Unión, la campaña del brexit era una máquina de repartir optimismo. El Reino Unido con el brexit no solo ganaría control pleno sobre sus leyes, su política migratoria y su dinero, sino que además compensarían cualquier posible perjuicio económico de la salida de la UE con la firma de innumerables nuevos acuerdos comerciales con EE. UU., China, Australia y quien hiciera falta, ahora sin necesidad de pedir permiso a Bruselas.
El brexit compensaría cualquier posible perjuicio económico de la salida de la UE con la firma de innumerables nuevos acuerdos comerciales
Para sorpresa de la opinión pública y, de hecho, también de los propios euroescépticos, Leave ganó la consulta. De repente, todas esas promesas que se hicieron de forma irreflexiva, muchas de ellas incompatibles entre sí y para las que no había nada remotamente parecido a un plan, debían llevarse a cabo. La incapacidad del Partido Conservador de aceptar la existencia de esas incompatibilidades y trade-offs que negaron durante la campaña será lo que bloqueará la política británica durante tres años.
Cerrarse las puertas a uno mismo
El revés sufrido por el gobierno de David Cameron con el resultado del referéndum de 2016 le llevó a dimitir inmediatamente. Theresa May salió victoriosa de la subsiguiente carrera por el liderazgo tory y en julio de ese mismo año le relevó al frente del Nº10 de Downing Street con una misión clara: cumplir el mandato de la salida del Reino Unido de la Unión Europea. Pero una cosa es el qué, que estaba más o menos claro, y otra muy distinta el cómo.
De las intervenciones de May durante la campaña del brexit se podía ver que era, como mínimo, consciente de que dejar la UE implicaba ciertas renuncias y por ello acabó votando Remain. Para el sector euroescéptico de su partido (el European Research Group o ERG) el mero reconocimiento de que el brexit no fuera del todo perfecto ya era un problema, pero que votara Remain sería un pecado que May jamás podría purgar dijera lo que dijera e hiciera lo que hiciese.
Medios y políticos euroescépticos comenzaron una campaña de presión abrasadora presionando a May para que iniciara cuanto antes el proceso de salida. Estaban eufóricos por su victoria, tenían prisa y cualquier día que pasara sin avances lo percibían como señal de la falta de compromiso de May con la causa.
El objetivo era que el Reino Unido estuviese fuera de las fronteras comunitarias, con una clara frontera con la UE
En enero de 2017 la Primera Ministra dio en Lancaster House el que, en perspectiva, es probable que haya sido el discurso más influyente en todo el proceso del Brexit y el segundo mayor error de May. En él fijó las líneas maestras de la negociación y la propuesta del gobierno para la relación futura entre el Reino Unido y la UE. Con el objetivo de calmar las presiones euroescépticas y mostrar su nuevo pedigrí brexiteer se comprometió a que el Reino Unido saldría no solo de la Unión sino también dejaría de participar en el Mercado Único y abandonaría la Unión Aduanera. Una relación más distante con la UE que la que tienen actualmente países como Suiza, Ucrania e incluso Turquía. Una ex-remainer comprometiéndose a un brexit objetivamente duro. Una ventana de Overton a la inversa.
Arrastrada por presión euroescéptica y aún sin un plan claro más allá de saber lo que no quería, en marzo May pidió a los Comunes iniciar el proceso del Artículo 50 del Tratado de la Unión Europea que prevé la salida de un Estado miembro, quienes lo aprobarían con una abrumadora mayoría con el apoyo tanto de los Conservadores como los Laboristas y con esta activación empezó a correr el plazo de dos años que da el Tratado para llegar a un acuerdo.
May cometió entonces su mayor error de cálculo político y decidió convocar elecciones en junio con el fin de ampliar la pequeña mayoría absoluta parlamentaria tory y poder negociar con un mayor margen de maniobra. La jugada le salió catastróficamente mal y, debido a una muy buena campaña del laborista Corbyn, acabó perdiendo la mayoría en el Parlamento. Su gobierno pasaría a depender ahora del Partido Unionista Democrático (DUP) de Irlanda del Norte.
Desde esas elecciones de junio el liderazgo de Theresa May será un auténtico via crucis que le acabará forzando a dimitir solo dos años más tarde.
La primera ministra, que hasta entonces solo había tenido que centrar sus esfuerzos en satisfacer las demandas del sector euroescéptico de su partido, tenía ahora que garantizar también el apoyo del DUP y la aceptación de quien no deja de ser su verdadero interlocutor en las negociaciones, la UE. Una triangulación, como veremos, imposible.
Trazando fronteras
Se ha mencionado que la principal demanda del ERG, simplificando, es dejar de depender de las normas que vengan de Bruselas y poder firmar acuerdos de libre comercio por su cuenta. Para ello algo irrenunciable era abandonar tanto el Mercado Único (por la regulación) como la Unión Aduanera (por los acuerdos comerciales). Otra manera de verlo es decir que su principal objetivo era que el Reino Unido estuviese fuera de las fronteras comunitarias o, lo que es lo mismo, que haya una clara frontera económica delimitada entre el Reino Unido y la UE.
Ya tenemos el primer elemento de la triangulación de May: garantizar una frontera económica entre el Reino Unido y la Unión Europea.
La UE en todo este proceso ha actuado la mayor parte del tiempo como un mero espectador a la espera de que Reino Unido tomara algún tipo de rumbo. Si bien ha mostrado su preferencia por una relación lo más cercana posible, el modelo de los euroescépticos lo aceptaría sin problema siempre que se garanticen dos cosas: la integridad del Mercado Único y el proceso de paz en Irlanda del Norte.
El Acuerdo de Viernes Santo, que puso fin a décadas de conflicto sectario entre nacionalistas y unionistas con centenares de víctimas, tenía como presupuesto la pertenencia de Irlanda y el Reino Unido a la UE para evitar la necesidad de los controles fronterizos en la Isla Esmeralda que tantas tensiones y dolor generaron. Irlanda y, por extensión, la UE jamás aceptarían un brexit que supusiera restablecer una frontera en la isla.
Segundo elemento de la triangulación: garantizar que no haya una frontera económica en la isla de Irlanda.
El azar electoral quiso que justo sea el DUP, los más fervientes representantes unionistas de ese conflicto sectario en Irlanda del Norte, el partido de quien ahora dependía el gobierno tory. La razón de ser del DUP es defender a toda costa el carácter británico de Irlanda del Norte y evitar cualquier cosa que aleje Ulster del Reino Unido y lo acerque a Irlanda. Belfast no puede ser distinto de Finchley (Londres) y cualquier fricción entre Irlanda del Norte y Gran Bretaña será inaceptable.
Tercer y último elemento de la triangulación: garantizar que no haya una frontera económica entre Irlanda del Norte y Gran Bretaña.
La campaña del referéndum permitía prometer todo esto y más, pero una vez en la realidad de las relaciones económicas internacionales Reino Unido solo puede satisfacer dos de los tres requisitos exigidos. La triangulación de May era, en realidad, un “trilema” imposible.
La UE aceptaría el modelo euroescéptico siempre que se garantice: integridad del Mercado Único y proceso de paz en Irlanda del Norte
A pesar de todo, tras mucho esfuerzo negociador, May acabó llegando a un acuerdo con la UE. Este no resolvía el “trilema”, sino que lo posponía para una negociación posterior. Se proponía mantener “temporalmente” a todo Reino Unido en la Unión Aduanera y a Irlanda del Norte en el Mercado Único hasta que se encontrara una solución a la frontera irlandesa, en lo que se conoció como el “Backstop” o salvaguarda irlandesa.
No funcionó. Los euroescépticos no aceptaron que Reino Unido fuera un “Estado vasallo” de la UE y no se creían la promesa de temporalidad al saber que la solución para la frontera irlandesa era inexistente. Los unionistas del DUP tampoco lo aceptaron por seguir Irlanda del Norte bajo regulación de la UE, pero el resto de Reino Unido no.
A la oposición de propios se sumó la de extraños. Los Laboristas, por eso de ser la oposición, se opusieron a pesar de ser una propuesta casi idéntica a la suya y los Liberal Demócratas lo rechazaron en la esperanza de lograr un segundo referéndum.
Aún así May lo presentó a la Cámara de los Comunes convencida de que era la alternativa más realista para lograr la cuadratura del círculo. Tres veces votaron los Comunes su ratificación, tres veces fue rechazado. Una humillación política a May, que se vio obligada a pedir una prórroga para evitar una salida caótica sin acuerdo. Ver el brexit alejarse enfurece aún más al ERG y, sin salidas, May acaba dimitiendo.
No siempre se puede contentar a todos
El rotundo fracaso de May, siempre bajo la sospecha de los euroescépticos de ser en el fondo una remainer, convenció al Partido Conservador de que solo un auténtico brexiteer podía sacarles de la encrucijada y Boris Johnson, quien fuera una de las caras más visibles de la campaña del Leave, se hizo con el liderazgo tory.
La aritmética parlamentaria continuaba siendo igual de endemoniada y el “trilema” al que se enfrentó May seguía impidiendo a Reino Unido avanzar en ninguna dirección.
Lo que cambió con Johnson es la retórica. Insistió en no temer una salida sin acuerdo y si la UE no cedía a su exigencia de quitar el Backstop agotaría el plazo y el Reino Unido se iría por las bravas, sin importarle el perjuicio que pudiera causar.
La UE no se amilanó. Para la Unión renunciar a la salvaguarda irlandesa supone un riesgo inasumible para la integridad del Mercado Único y, para Irlanda en particular, ningún beneficio económico es más importante que la paz. No habría acuerdo sin algún tipo de Backstop.
A quien sí le entró miedo es a la oposición y a los tories moderados, que aprobaron en los Comunes una ley que obligaba a Johnson a pedir una prórroga para evitar una salida sin acuerdo. Eso al primer ministro le supone un problema político mayúsculo porque todo su liderazgo se basaba en la promesa de una salida de la UE el 31 de octubre “no ifs, no buts”. Un retraso y perder con ello su imagen de brexiteer ultramontano no era una opción.
La “solución” de Johnson fue así traicionar al unionismo norirlandés y dividir su país con tal de satisfacer las demandas de brexiteers
Incumpliendo su palabra de que no negociaría con la UE si esta no renunciaba antes al Backstop, acudió a Bruselas y en un tiempo récord logró un nuevo acuerdo con la Unión. Los mismos medios y políticos euroescépticos que habían tumbado a May recibieron a Johnson casi como un héroe por haber logrado un acuerdo que se mostraba imposible si se quería respetar todas las líneas rojas.
¿Cómo logró Johnson resolver ese “trilema” irresoluble? Sencillamente, no lo hizo.
El nuevo acuerdo del brexit libera a Gran Bretaña de formar parte de la Unión Aduanera y el Mercado Único, pero lo hace a costa de crear una frontera que parte en dos el Reino Unido. Irlanda del Norte estará indefinidamente bajo la regulación de la UE.
La “solución” de Johnson fue así traicionar al unionismo norirlandés y dividir su país con tal de satisfacer las demandas de brexiteers fundamentalmente ingleses. Algo que, en palabras de May, “ningún primer ministro podría aceptar” no solo fue aceptado, sino que fue aplaudido por la gran mayoría de tories.
A pesar de haber cedido a casi todas las exigencias de la UE y logrado nada, Johnson fue recibido como un estadista por los suyos y el 22 de octubre presentó el acuerdo al Parlamento con la intención de aprobarlo a tiempo para cumplir el plazo autoimpuesto del 31 de octubre, pero los Comunes se rebelaron y exigieron más tiempo para debatirlo. Así, Johnson se acabó viendo forzado a pedir una prórroga e incumple otra promesa más.
Segundas partes que sí fueron buenas
No obstante, el haber logrado un nuevo acuerdo alteró la dinámica política. El elemento aglutinador de la oposición era el miedo a una salida sin acuerdo y ese riesgo ya no existe. Johnson aprovechó la división de la oposición y, culpándolos además de un nuevo retraso en el brexit, convocó las elecciones generales de diciembre.
La campaña del brexit apeló a la sensación de los ciudadanos de que ya no estaban en control de su destino. Sin embargo, el debate político posterior solo agravó esa sensación. El brexit lo inundaba todo y cualquier otro tema social o económico era inmediatamente subsumido en el debate del brexit. La parálisis política ha sido total y el país entero, de uno y otro lado, está desesperado por dejar el tema del brexit atrás.
Los Conservadores lo sabían y su mensaje fue otra vez sencillo y poderoso: Get Brexit done. Cumplir por fin con el mandato del referéndum y quitarse el tema de en medio. Solo tres palabras. Acción y resultado. Si nos suena es porque ya lo vimos en el referéndum con el Take back control. Votar a Johnson era asegurar el brexit y acabar la discusión.
Esta fatiga de la sociedad con el monotema del brexit es notoria y los tories no fueron los únicos que apelaron a ella, sino que todos los partidos la usaron en uno y otro sentido.
Los Laboristas consideraron que la solución pasaba por hablar lo menos posible del brexit en la campaña. Su mensaje se centraba en temas socioeconómicos y en revertir los recortes de los gobiernos conservadores. Evitaron el tema del brexit sabiendo, además, que su posición intermedia no satisface a casi nadie.
Los Liberal Demócratas tomaron la dirección contraria a los tories. En lugar de acabar con el brexit llevándolo a cabo y avanzando, su único mensaje de campaña era cancelarlo del todo y que Reino Unido siguiese en la UE.
Hasta los nacionalistas escoceses de alguna forma también apelaron a la fatiga del brexit. Un segundo referéndum de independencia fue y sigue siendo vendido como la forma de garantizar que Escocia no será sacada de la UE por culpa de los ingleses.
El resultado de la campaña es conocido. Johnson, a pesar de obtener un apoyo popular casi idéntico al de May, obtuvo una abrumadora mayoría absoluta en la Cámara de los Comunes gracias a la magia del muy particular sistema electoral británico. Con ello ha llegado la primera certeza en años y el nuevo Parlamento de Westminster aprobará por fin en enero el acuerdo de retirada de la UE de Johnson.
Cuando despertó, el brexit todavía estaba allí
Sin embargo, al igual que este melodrama político ha demostrado que los británicos no recuperaron el control tras el referéndum, tampoco es cierto que estas elecciones acaben con el brexit.
El brexit no es un evento, es un proceso. La ratificación de este acuerdo es solo la primera piedra sobre la que se habrá de edificar una nueva relación entre los británicos y la Unión Europea, pero las negociaciones de verdad comienzan ahora. Visto el precedente, la UE puede estar tentada de asumir que Johnson será incapaz de mantener sus promesas de nuevo ante la más mínima adversidad y podrá torearlo fácilmente. Johnson, por su parte, corre el riesgo de pensar que negociar con la UE siendo Estado miembro es lo mismo que hacerlo desde fuera. Ninguna de estas posiciones es sensata y deberán tener claro ambos que su relación ya no será la misma.
Del resultado de las negociaciones, que serán complejas y tediosas, dependerá el bienestar de 500 millones de ciudadanos. Serán necesarias grandes dosis de paciencia, profesionalidad y rigor técnico. Lo que no debemos olvidar es que si Johnson triunfó políticamente donde fracasó May, fue porque entendió que, a veces, es más importante el envoltorio que el contenido.
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