Ante la tormenta institucional generada por los casos de corrupción que ocupan a diario el espacio mediático, el discurso de dirigentes de distintas formaciones se llena de propuestas para regenerar el sistema “desde dentro”. Entre ellas, la transparencia parece la estrella. Una suerte de varita mágica que podría ayudar a recuperar la confianza perdida, haciendo que los ciudadanos sientan que existe un verdadero control sobre quienes ejercen el poder. Pero ¿en qué medida es la transparencia un remedio eficaz para paliar la desconfianza que afecta a las instituciones?
María Rubiños, Consultora Senior en Villafañe y Asociados Consultores y Doctoranda en Comunicación Política por la UCM – @M_rubinosg
La actualidad no da tregua últimamente. Los últimos barómetros del Centro de Investigaciones Sociológicas CIS indican que los casos de corrupción que ocupan titulares a diario están minando la paciencia de parte de la ciudadanía española, y que este desencanto se está canalizando en un apoyo creciente a nuevas opciones políticas con las que hasta hace poco tiempo nadie contaba.
La corrupción sigue escalando posiciones en el listado de las principales preocupaciones de los españoles que regularmente actualiza el CIS. Hoy su importancia como problema dobla su registro de 1994, una época en la que diferentes escándalos ocupaban también a menudo las portadas. Más datos: en 2013, España cayó diez puestos en el ranking de la ONG Transparencia Internacional sobre percepción de la corrupción oficial, hasta ocupar la posición número 40. España es el segundo gran perdedor de puntos junto a Gambia, Malí, Guinea y Libia. Sólo Siria, sacudida por una cruenta guerra civil, ha perdido más puntos que éstos.
Este punto álgido de visibilidad mediática de la corrupción ha coincidido con la entrada en vigor, el pasado 10 de diciembre, de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Se trata del primer texto legal en España dedicado íntegramente a una materia en la que otros países nos llevan décadas de ventaja. Algunas incluso siglos: la ley de Acceso a la Información Pública sueca data del año 1766. Su impulsor, el político religioso Anders Chydenius, se inspiró para diseñarla en el Imperial Censorate chino, una institución cuyas principales funciones consistían en “vigilar cuidadosamente al gobierno y a sus funcionarios y exhibir sus incompetencias, sus ineficiencias burocráticas y sus prácticas de corrupción”. El sacerdote sueco quedó muy impresionado por el hecho de que los emperadores chinos se encontraran dispuestos a “admitir sus propias imperfecciones como una prueba de su amor por la verdad y de su rechazo a la ignorancia y la oscuridad”. Así era la China del siglo XVIII.
Volviendo a la España de 2015, la recién estrenada ley fue anunciada por la vicepresidenta del Gobierno Soraya Saénz de Santamaría como una de las más importantes medidas de regeneración democrática del Gobierno: “Esta ley es un paso humilde en algo que tiene que ser una vocación de todos: una democracia más fuerte. La transparencia hace más fuerte a la democracia”. ¿Pero de verdad se puede esperar tanto de esta Ley?
El modelo sueco
Un vistazo preliminar a diferentes estudios sobre los efectos que las medidas pro-transparencia tienen sobre la confianza no aclara el problema, pues conduce a conclusiones diferentes y, en ocasiones, contradictorias. Nos encontramos ante un concepto complejo sobre el que no se pueden establecer alegremente relaciones de causa-efecto. La transparencia encierra además algunas paradojas. Por poner un ejemplo, y volviendo a la pionera Suecia, la ex responsable de la Oficina de Auditoría Nacional, Inga Britt Ahlenius se refería, tras dejar el cargo, a un curioso fenómeno que denominó “archivos vacíos”. Durante sus años al frente de la oficina observó que, pesar de la fuerte cultura pro-transparencia -o precisamente a causa de ella-, las decisiones más relevantes o interesantes no quedaban registradas por escrito, y los asuntos importantes tendían a tratarse de manera oral. Es decir, sin dejar rastro.
Al aproximarse a un concepto con tantas aristas es importante precisar qué entendemos por transparencia y qué es importante al evaluarla. La intuición podría llevarnos a pensar que lo más relevante es la cantidad de información que se libera. Sin embargo, aspectos como quién accede a la información y el formato de ésta tienen un papel esencial en el éxito o fracaso de estas normas. En primer lugar, porque las instituciones transparentes son las que se abren a aquellos que normalmente no tienen acceso a cierta información sobre su funcionamiento interno. Esto, que puede parecer una obviedad, es un punto clave. Se podría pensar que el simple hecho de arrojar luz sobre cómo funciona la administración por dentro podría llevar a un incremento de la vinculación de la ciudadanía con la misma, y por tanto una mayor confianza. Sin embargo, estaríamos dando por hecho que todos los ciudadanos están interesados en tener más información sobre este tipo de temas, que esta información es de verdad relevante para ellos, que cuentan con la formación adecuada para entenderla y que pueden y quieren dedicar energía a obtenerla y contextualizarla. Es decir, los ciudadanos tienen que querer convertirse en participantes activos para que la transparencia cierre su círculo. Y esto es, hoy por hoy, todo un reto.
Otra cuestión fundamental es la forma en la que se presentan los datos: el desafío es convertir en relevante una información que suele de por sí ser bastante árida y difícil de comprender. Nuevamente, no basta sólo con abrir la información; si ésta no alcanza a sus destinatarios (ya sea porque no les interesa o porque no consiguen entenderla) es difícil que este tipo de iniciativas cumplan sus objetivos.
Frente a esto, la cruda realidad es que gran parte de la ciudadanía no está en disposición de investigar sobre cuestiones complejas por sus propios medios -ni, en muchos casos, interesada en hacerlo-, y suelen ser los medios de comunicación quienes, junto a los partidos políticos y organizaciones de la sociedad civil hacen un uso más intensivo de este tipo de canales. Esta ausencia de una ciudadanía verdaderamente activa no se limita al caso español. Un estudio sobre el impacto de la Freedom of Information Act (FOI) en Reino Unido subraya que el escaso uso de la norma por parte de los ciudadanos hace que el papel de los medios sea crucial. Un ejemplo de esto lo hemos podido experimentar recientemente en España, cuando en los días posteriores a la entrada en vigor de la ley muchos medios de comunicación bucearon en el apartado que el recién estrenado portal dedica a los sueldos de los miembros del Gobierno y otros altos cargos, en busca de suculentos titulares.
La ley de Transparencia aprobada por el Gobierno de España con la de Reino Unido puede ser un buen termómetro para medir hasta dónde quiere llegar esta ley, además de permitir aprender de los aciertos y errores de la norma británica, que está a punto de cumplir diez años en funcionamiento.
En el caso inglés se optó por un modelo en el que cada institución adquiere un compromiso previo sobre qué información publicará y con qué frecuencia. Para la LT se ha preferido ofrecer los datos de forma centralizada a través del denominado Portal de la Transparencia. La información está así disponible en un único sitio web de referencia, mientras que en el caso británico es cada institución la que publica y actualiza sus datos en su web en base a un esquema previo de publicación.
La puesta de largo del portal en España generó una tremenda expectación. Entre sus novedades más positivas encontramos la publicación trimestral de los contratos menores, así como el acceso a una mayor cantidad de documentación legislativa sobre la preparación de anteproyectos y reales decretos. Sin embargo, el margen de mejora es amplio. Muchos documentos no se encuentran en formatos abiertos o reutilizables, lo que complica el tratamiento de los datos e impide que su utilización sea todo lo ágil que podría ser. Además, si se quiere solicitar alguna información que no esté incluida en aquella que las instituciones deben publicar de manera proactiva (la denominada “publicidad activa”), es necesario identificarse mediante DNI o certificado electrónico a través de un proceso que no destaca por su sencillez y que puede hacer desistir a muchos usuarios. En Reino Unido, la persona que quiere realizar una solicitud de información sólo ha de proporcionar su correo electrónico.
En el caso inglés se dedica una gran cantidad de recursos apoyar y monitorizar la implementación de la ley. El Comisario para el Acceso a la Información cuenta con una potente oficina de apoyo que proporciona información y soporte tanto a los ciudadanos que quieran efectuar su derecho de acceso a los datos como a los funcionarios públicos que tengan que facilitarlo. La página web de esta oficina busca informar de manera clara y en un lenguaje comprensible sobre cómo ejercer este derecho a la información.
En el caso español se ha creado la Oficina de la Transparencia, que cuenta con un equipo inicial de ocho personas y ningún coste de funcionamiento, ya que se sufraga gracias a un millón de euros de ahorro en gasto corriente. La Information Commissioner’s Office británica cuenta con 388 trabajadores y su presupuesto en el pasado ejercicio fue de 25 millones de euros.
¿Qué expectativas tienen los funcionarios que van a encargarse de aplicar la ley? ¿Esperan que sea un verdadero revulsivo? Pues decir eso sería demasiado, aunque sí lo consideran un primer paso necesario para empezar a cambiar las cosas. Esa es una de las conclusiones que extraje tras entrevistar a una pequeña muestra de altos funcionarios de la Administración General del Estado con motivo de una investigación sobre la relación entre transparencia y confianza institucional. Los entrevistados no la consideraban la panacea, sino que apuntaban a la necesidad de llevar a cabo una verdadera “revolución interna” a nivel organizacional dentro de las administraciones públicas. La idea de que para que este tipo de iniciativas funcionen es necesario que además de leyes haya una auténtica “actitud” transparente se repetía en el discurso de los funcionarios.
La LT se aplaudía como primer paso, pero los entrevistados manifestaban cierto escepticismo en cuanto a su alcance y potencial real: algunos no la consideraban suficientemente ambiciosa, otros meramente “cosmética”, y a otros les producía incertidumbre respecto a la escasez de recursos disponibles para su aplicación y la sobrecarga de trabajo que podría suponer para unas plantillas mermadas por los ajustes presupuestarios. La partida destinada a “Evaluación de la transparencia de la actividad pública” en los Presupuestos Generales del Estado en 2015 asciende a 1.9 millones de euros, una cantidad que se antoja algo escasa teniendo en cuenta el esfuerzo que supondrá su implementación, que implicará la puesta a punto del sistema de archivos y una reorganización de la información que garantice su trazabilidad y presentación en formatos reutilizables. Además, los funcionarios deberían conocerla en profundidad y dedicar parte de su tiempo a aplicarla.
Es cierto que en España nace, como han destacado las organizaciones Civio y Acces Info Europe, con una timidez que hace dudar de su verdadero alcance. El derecho a la información sigue sin considerarse un derecho fundamental, se mantiene el silencio administrativo negativo, no hay previstas medidas jurídicas de calado para los casos de incumplimiento, y existen dudas sobre el grado de independencia del Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el organismo encargado de velar por el cumplimiento de la ley.
La actual coyuntura podría ayudar sin embargo a forzar por fin un cambio valiente y profundo. Jesús Lizcano, presidente de Transparencia Internacional en España, se mostraba optimista a este respecto en el marco de una jornada sobre transparencia organizada por UPyD en el Congreso de los Diputados: “Estamos ante un punto de inflexión; la cantidad de información que reciben los ciudadanos sobre casos de corrupción está dejando poco espacio para la impunidad”. Probablemente en los próximos meses vamos a seguir escuchando hablar de iniciativas para acabar con la opacidad a distintos niveles. Pero en este camino hacia una mayor transparencia no hay que perder de vista que no importa sólo “qué” se hace público, sino “cómo” se revelan estos datos.
Las instituciones han de hacer frente a una ciudadanía desencantada que no suele mostrar demasiado interés por la información que éstas deciden publicar, y que además vive saturada de datos. No se trata por tanto de deslumbrar con toneladas de informacón; se trata de entender previamente qué esperan y qué necesitan quienes van a hacer uso de ella. Abandonar el piloto automático y realizar el ejercicio de ponerse en su piel. La recuperación de la confianza pasa pues por un cambio mucho más profundo, que radica en una nueva forma de acercarse a los ciudadanos que requiere una fuerte voluntad política. La transparencia es sólo una pieza más de este cambio. Necesaria, pero no suficiente.
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